一、起草背景

海岸線是海洋與陸地的分界線，具有重要的生態(tài)功能和資源價(jià)值，是海洋生態(tài)保護(hù)的前沿陣地。秦皇島市作為沿海城市，擁有162.7公里海岸線，優(yōu)質(zhì)的沙灘和蔚藍(lán)色的海洋是我市得天獨(dú)厚的優(yōu)勢資源，也是我市寶貴財(cái)富和亮麗名片。

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，海岸線和近岸海域開發(fā)強(qiáng)度不斷加大，保護(hù)與開發(fā)的矛盾日益凸顯，出現(xiàn)了臨海開發(fā)占用海岸線，海岸景觀和生態(tài)功能遭到破壞，海洋環(huán)境污染，占用公眾親海空間等問題。

針對(duì)上述情況，市人大常委會(huì)堅(jiān)持圍繞中心工作、突出地方特色、追求有效管用的立法原則，經(jīng)報(bào)市委批準(zhǔn)，將《秦皇島市海岸線保護(hù)條例》列入《秦皇島市人大常委會(huì)2021年立法計(jì)劃》。擬通過立法的規(guī)范和引導(dǎo)，依法加強(qiáng)海岸線的管理、保護(hù)、修復(fù)和海岸線污染治理，通過法治手段解決海岸線保護(hù)的突出問題，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，實(shí)施生態(tài)立市戰(zhàn)略，助力“沿海強(qiáng)市、美麗港城”和一流國際化旅游城市建設(shè)。

二、立法過程

《秦皇島市海岸線保護(hù)條例》列入年度立法計(jì)劃后，由市海洋漁業(yè)局承擔(dān)《條例（草案）》的起草工作，市政府法制部門協(xié)調(diào)把關(guān)，于2020年12月9日經(jīng)市政府第71次常務(wù)會(huì)議審議通過后，提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。期間，市人大常委會(huì)通過提前介入和督導(dǎo)調(diào)研等方式，積極推動(dòng)和指導(dǎo)《條例（草案）》的起草工作。市人大城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境資源委員會(huì)對(duì)《條例（草案）》提出了審查意見。

市第十四屆人大常委會(huì)于2020年12月30日和2021年6月24日先后召開第28次會(huì)議和第34次會(huì)議對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了兩次審議。期間，為了做好《條例（草案）》的修改完善工作，法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)對(duì)常委會(huì)組成人員的意見建議進(jìn)行了認(rèn)真梳理，同時(shí)，通過多渠道、多形式廣泛征求社會(huì)各界的意見：一是在《秦皇島日?qǐng)?bào)》以及市人大常委會(huì)網(wǎng)站全文公布向社會(huì)公開征求意見；二是向駐秦全國、省、市人大代表征求意見；三是深入河流入?？?、漁港碼頭、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)臨海岸線實(shí)地調(diào)研；四是深入縣區(qū)聽取各職能部門、有關(guān)從業(yè)人員、基層代表和群眾意見；五是召開政府有關(guān)部門座談會(huì)；六是參照、借鑒國內(nèi)多個(gè)省、市海岸線保護(hù)工作的立法實(shí)踐；七是在形成修改稿后，印發(fā)市直有關(guān)部門、各縣區(qū)人大常委會(huì)和政府征求意見；八是委托河北環(huán)境工程學(xué)院成立課題組開展立法調(diào)研論證。在上述工作的基礎(chǔ)上，法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)會(huì)同課題組、起草單位對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了多輪反復(fù)修改。2021年8月18日秦皇島市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議通過了該條例。

三、主要內(nèi)容

《條例》共22條。第一條至第五條，對(duì)立法目的、保護(hù)范圍、政府和部門職責(zé)、建筑退縮線制度作出了規(guī)定；第六條至第十條，對(duì)岸線的分類保護(hù)制度，特別是嚴(yán)格保護(hù)岸線的范圍作出了規(guī)定；第十一條至第十四條，對(duì)海砂和沙灘的保護(hù)、禁止圍海填海和圈占岸線作出了規(guī)定；第十五條至第十七條，對(duì)岸線的污染防治作出了規(guī)定；第十八條至第十九條，對(duì)岸線的整治修復(fù)和海洋災(zāi)害防治作出了規(guī)定；第二十條至第二十二條，對(duì)投訴舉報(bào)、公職人員法律責(zé)任和條例的施行日期作出了規(guī)定。

需要說明的問題：

（一）關(guān)于海岸線的保護(hù)范圍和建筑退縮線制度

立法過程中，我們堅(jiān)持保護(hù)砂質(zhì)岸線這一立法初衷，結(jié)合我市已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的《秦皇島海岸線地帶總體城市設(shè)計(jì)》，經(jīng)反復(fù)研究，將海岸線保護(hù)范圍限定為以下區(qū)域：“（一）平均大潮高潮線與低潮線之間的區(qū)域；（二）平均大潮高潮線向陸一側(cè)砂質(zhì)岸線不低于150米，其他岸線不低于50米的區(qū)域；（三）與海岸線毗鄰的覆蓋海砂的區(qū)域?！蓖瑫r(shí)，從規(guī)劃入手，將《秦皇島海岸線地帶總體城市設(shè)計(jì)》關(guān)于建筑退縮線的設(shè)計(jì)成果用立法的形式固定下來，強(qiáng)化對(duì)海岸線的保護(hù)，在第五條規(guī)定：“海岸線保護(hù)實(shí)施建筑退縮線制度。本市涉及海岸線的各類保護(hù)利用和城市建設(shè)規(guī)劃均應(yīng)當(dāng)明確建筑退縮線控制要求，臨海建筑退平均大潮高潮線的距離不得低于本條例第二條規(guī)定的海岸線保護(hù)范圍?！?

（二）關(guān)于海岸線的分類保護(hù)和嚴(yán)格保護(hù)岸線的范圍

貫徹落實(shí)國家《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，根據(jù)我市海岸線自然資源條件和開發(fā)程度，建立海岸線分類保護(hù)制度，將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線，并提出了分類管護(hù)的要求。

嚴(yán)格保護(hù)岸線的劃定是海岸線保護(hù)工作的關(guān)鍵，條例根據(jù)我市實(shí)際，采取定性與定位相結(jié)合的方式，在第七條對(duì)嚴(yán)格保護(hù)岸線應(yīng)當(dāng)包括的具體范圍作出了規(guī)定：“（一）自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)，包括河北昌黎黃金海岸國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、北戴河國家級(jí)海洋公園等范圍內(nèi)的岸線；（二）秦皇島海域水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的岸線；（三）具有特殊風(fēng)貌保護(hù)價(jià)值的優(yōu)質(zhì)沙灘，包括金山嘴至戴河口、新開口至塔子口等范圍內(nèi)的岸線；（四）重要濱海候鳥棲息、遷徙地和濕地，包括石河河口、新河河口、七里海、灤河河口等范圍內(nèi)的岸線；（五）典型地質(zhì)地貌景觀和自然遺跡，包括鴿子窩、金山嘴海蝕地貌等范圍內(nèi)的岸線；（六）具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文化遺跡和文物保護(hù)單位，包括老龍頭、秦皇求仙入海處等范圍內(nèi)的岸線；（七）其他自然形態(tài)保持良好、生態(tài)功能與資源價(jià)值顯著的岸線，包括山海關(guān)黃莊至鐵門關(guān)、湯河口至新河口、戴河口至洋河口、大蒲河口至新開口等范圍內(nèi)的岸線；（八）經(jīng)市人民政府認(rèn)定應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格保護(hù)的岸線?！蓖瑫r(shí)明確：“除國防安全需要外，嚴(yán)格保護(hù)岸線范圍內(nèi)禁止進(jìn)行損害海岸地形地貌和生態(tài)環(huán)境的各類活動(dòng)。”

（三）關(guān)于遏制和查處破壞岸線資源的違法行為

海岸線保護(hù)必須堅(jiān)持以人民為中心理念，堅(jiān)持保護(hù)為先，堅(jiān)持岸線資源的公共性和公益性，堅(jiān)決遏制和查處盜采海砂、破壞沙灘、圍海填海和圈占岸線等違法行為，提升我市旅游環(huán)境和城市形象，為市民營造生態(tài)、綠色的親海岸線。為此，《條例》規(guī)定：除經(jīng)依法批準(zhǔn)的治理工程、河口清淤以及港池、航道、錨地疏浚外，禁止任何單位和個(gè)人開采海砂；禁止在沙灘上從事修建建（構(gòu)）筑物、道路等擅自改變或者部分改變沙灘自然屬性的行為；除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國家重大項(xiàng)目外，禁止圍海填海行為；除軍事管理區(qū)、港口管理區(qū)以及其他特殊管理區(qū)等經(jīng)依法批準(zhǔn)封閉的區(qū)域外，任何單位和個(gè)人不得以圈占、封閉海域、沙灘和道路等形式，限制他人正常通行以及親近海洋活動(dòng)。同時(shí)，針對(duì)上述規(guī)定設(shè)定了罰則。

（四）關(guān)于海岸線污染防治

按照保護(hù)為主、生態(tài)優(yōu)先的原則，《條例》從入海排污口設(shè)置、入海河流水質(zhì)管控和其他污染物、廢棄物管控等三個(gè)方面作出了規(guī)定，強(qiáng)化海岸線污染防治。第一，明確嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開發(fā)岸線禁止設(shè)置入海排污口。第二，明確要求全市入海河流水質(zhì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和年度考核目標(biāo)要求。市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)加大綜合整治和行政執(zhí)法力度，禁止企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者擅自設(shè)置排污口或者違反排污標(biāo)準(zhǔn)向入海河流排放污染物。第三，明確要求建立海洋污染物、廢棄物監(jiān)測、收集、運(yùn)輸以及處置機(jī)制，海岸線保護(hù)范圍內(nèi)禁止傾倒、棄置、堆放、掩埋、焚燒各類垃圾和其他廢棄物。

（五）關(guān)于海岸線整治修復(fù)和海洋災(zāi)害防治

為了科學(xué)開展海岸線整治修復(fù)，建立整治修復(fù)投入機(jī)制，《條例》對(duì)海岸線年度生態(tài)修復(fù)計(jì)劃的制定、修復(fù)的原則和要求以及完善多元化投資機(jī)制、加大地方財(cái)政投入、積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與作出了規(guī)定。同時(shí)，為了提高應(yīng)對(duì)海洋極端氣象災(zāi)害和事故污染處置能力，《條例》對(duì)建立海洋災(zāi)害監(jiān)測、巡查、調(diào)查、處置機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)監(jiān)測設(shè)施和智能化決策平臺(tái)建設(shè)提出了要求，對(duì)建立海上溢油、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)物資儲(chǔ)備和應(yīng)急處置能力建設(shè)作出了規(guī)定。

執(zhí)政興市，離不開法治的支撐；社會(huì)發(fā)展，離不開法治護(hù)航；百姓福祉，離不開法治保障。下一步，市人大常委會(huì)將加強(qiáng)對(duì)《條例》的執(zhí)法檢查并適時(shí)開展立法后評(píng)估，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，全民守法，將《條例》的規(guī)定落到實(shí)處。同時(shí)也希望我市各新聞媒體加大對(duì)我市地方性法規(guī)的宣傳力度，營造知法、守法的良好氛圍。